Первый опыт применения в США «всеобщего» (для мужчин) избирательного права (последняя треть XIX в.)

^{Чем больше расширяются избирательные права граждан,
тем больше потребность в их дальнейшем расширении,
поскольку после каждой новой уступки силы демократии
нарастают и одновременно с упрочением новой власти
возрастают и ее требования.}

^{А. Токвиль («Демократия в Америке»)}

Непременным условием демократии принято считать всеобщее избирательное право1. Начиная с XIX в. оно становится главным требованием широких слоев населения, а успехи в борьбе за его введение — показателем демократизации социума. Выборы являются одним из средств выражения общественного мнения, а достижение консенсуса в обществе невозможно без выявления и учета интересов всех социальных сил.

Вместе с тем переход к всеобщему избирательному праву не так прост, как может показаться на первый взгляд. Его применение при не отлаженном механизме урегулирования социальных антагонизмов само по себе может стать причиной возникновения новых конфликтов в обществе. Во-первых, всеобщее избирательное право несет потенциальную угрозу для правящих кругов из-за возможности легального существования оппозиционных движений. Во-вторых, участие широких слоев населения в политической деятельности не гарантирует обсуждения и тем более решения важнейших для своего времени проблем. Кроме того, по мере расширения избирательного права на политическую арену выходят народные массы, впервые получившие непосредственный доступ к участию в делах государства. Степень их организованности и политической зрелости, как правило, невелика. Многие из таких избирателей смутно осознают свои коренные интересы и часто становятся объектом манипулирования, игрушкой в руках опытных политиков.

В-третьих, «всеобщность» участия граждан в политической жизни даже сейчас не истолковывается буквально как право всех, без исключения, лиц принимать участие в выборах. Дело в том, что совокупность избирателей оказывается всегда меньше общего числа людей, имеющих право голоса2. Возможности реализации всеобщего избирательного права имеют естественные пределы, к числу которых в разное время относили всевозможные цензы, возрастные лимиты и пр. В XIX в. допускалось намного больше ограничений, обусловленных рядом объективных и субъективных факторов.

Система избирательного права США возникла после войны за независимость. Ее появление было неразрывно связано с формированием представительной формы правления, основанной на свободном волеизъявлении граждан. Правда, в конце XVIII в. «народные» представители далеко не в полной мере выражали волю всей нации. Избирательное право было ограничено имущественным цензом, поэтому только 3% населения принимали участие в делах государства3. О политическом плюрализме как базовом принципе демократии не могло быть и речи.

Ситуация существенно изменилась в связи с получением в 1830-50-х гг. белыми мужчинами права голоса. Казалось, близки к осуществлению идеалы «отцов-основателей», полагавших, что участие каждого гражданина в политическом процессе само по себе и является инструментом достижения подлинной демократии. Однако из-за начавшейся в 1861 г. Гражданской войны между Севером и Югом реализовать в полном объеме политические права американцам не удалось. Только после окончания братоубийственной бойни создались благоприятные условия для их обеспечения. В 1868 г. право голоса было предоставлено всем гражданам Америки, даже неграм. Однако женщины, составлявшие половину взрослого населения страны, подобных прав не получили. В американском обществе господствовало мнение об их неспособности участвовать в политике. Однако на пути свободного волеизъявления мужчин старше 21 года были сняты все возможные ограничения, они могли избирать и быть избранными4. Именно поэтому в литературе тех лет появилось понятие «всеобщего избирательного права» (universal suffrage). Под ним понималось «право, не ограниченное никакими условиями, связанными с имуществом или способностями людей»5.

При всех изъянах в понимании «всеобщности» политического участия масс, свободы американцев были закреплены в правовых нормах. Конституция охраняла «привилегии и вольности граждан Соединенных Штатов» и запрещала ограничение их «избирательных прав…. в связи с расой, цветом кожи или прежним нахождением в рабстве»6. Право голоса пополнило перечень «естественных» и «неотъемлемых» прав человека, к которым ранее были отнесены право на жизнь, свободу и собственность7. Многие американцы были уверены в том, что завещанное отцами-основателями «правление народа, народом и в интересах народа», не за горами. От них всего лишь требовалось дружно прийти на избирательные участки и осознанно сделать политический выбор, выразив тем самым свою волю.

Расхожие представления о народовластии по сути свелись к голосованию на выборах как наиболее доступной форме политического участия граждан. Французский мыслитель А. Токвиль отразил эту популярную в американском обществе точку зрения в словах о том, что «народ участвует в составлении законов, выбирая законодателей;

участвует он и в претворении этих законов в жизнь — путем избрания представителей исполнительной власти. Можно сказать, что народ сам управляет страной…»8. Несмотря на явное преувеличение, известная доля истины все же содержалась в этом утверждении, демократия в Америке основывалась на многостороннем участии масс в политическом процессе, которое обеспечивалось выборностью должностных лиц и их периодической сменяемостью. Прямым голосованием избирались члены нижней палаты общенационального конгресса и состав легислатур, а также определялось отношение граждан к кандидатуре президента, избираемого коллегией выборщиков.

Однако первоначальные восторги по поводу обретенного права голосавскоре обернулись массовым разочарованием. Опыт «всеобщего» использования американцами избирательного права не дал ожидаемого результата, хотя они и достойно выполнили свой гражданский долг. Их явка на избирательные участки была уникально высока: в период с 1872 по 1896 гг. она неизменно составляла 76-80 %, а в штатах Северо-Востока интенсивность участия масс в политическом процессе была выше среднестатистических показателей9. Вместе с тем состоявшиеся в последней трети XIX в. выборы показали, что избирательное право, которым обладало мужское население, не способно при системе принятых конституционно-правовых норм отразить весь спектр общественного мнения. Ведь именно тогда сенат США стал «клубом миллионеров», а органы власти всех уровней попали под контроль финансово-промышленной элиты10. Стало ясно, что недостаточно просто зафиксировать те или иные права граждан на бумаге, возвести их в закон и даже записать в конституцию, они должны быть внедрены в повседневную жизнь. Между теоретическими положениями о «народоправстве» и их практическим применением обозначился существенный зазор. Провозглашение гражданских и политических свобод не было подкреплено механизмом их фактического обеспечения.

Причина тому — формальный характер утвердившейся в США представительной демократии, при которой участие граждан в делах государства свелось исключительно к отбору на выборах тех или иных представителей правящей элиты, а не подлинных избранников народа. Всеобщее избирательное право отнюдь не вело к автоматическому утверждению демократии, а лишь гарантировало возможность, но не обязательность отбора достойных лиц в представительные учреждения. Выбор избирателей, при декларируемом верховенстве власти народа, был ограничен кандидатами преимущественно двух главных буржуазных партий, отвечавших за организацию и проведение выборов.

Политическая элита рекрутировалась преимущественно из представителей крупного капитала, составлявших узкую прослойку населения. В период правления президента Р. Хейса (1877-1881 гг.) их эмиссары составляли 75%, у Ч. Артура (1881-1885) – 81,8%, у

Г. Кливленда (1885-1889 гг.) и Б. Гаррисона (1889-1893 гг.) — 91.7% всех назначений на государственные должности11. Принцип народного представительства был превращен в правовую фикцию. Вместо реального и полнокровного участия граждан в политическом процессе произошло их фактическое отчуждение от политики на фоне консолидации правящей элиты, представленной крупнейшими монополистическими группировками. Засилье «большого бизнеса» во всех эшелонах власти свидетельствовало о том, что глубина и объем демократии зависят не только от состояния политико-государственных институтов, но и других факторов.

В их числе на первом месте называлась монополия двухпартийной системы на выдвижение кандидатов в представительные учреждения на основе принципа партийной принадлежности. Весь парадокс заключался в том, что интегрированные в политический истэблишмент республиканская и демократическая партии считались общественными организациями, оказывавшими содействие государственным структурам в организации выборов и поэтому обладавшими иммунитетом от вмешательства властей. Отсутствие правовой базы за их деятельностью обусловило использование ими всевозможных средств, легальных и противозаконных, для завоевания и удержания власти. Не случайно, непременным атрибутом политической жизни стали злоупотребления на всех стадиях избирательного процесса.

Под огнем критики общественности оказались факты сговора партийных функционеров за спиной избирателей и манипулирования голосами граждан. Огромный размах приняли махинации с избирательными урнами, подкуп отдельных граждан и целых счетных комиссий. В качестве примера сошлемся на официальную статистику по Западной Виргинии, где в 1888 г. насчитывалось 147,5 тыс. избирателей, но число лиц, принявших участие в голосовании, оказалось на 2 тыс. больше. Подтасовка результатов выборов была налицо. С помощью подлогов легко искажались результаты голосования: умышленно добавлялись в списки «мертвые души» и обманным путем опускались в избирательные урны дополнительные бюллетени с именем «нужного» кандидата и т.д. Вплоть до начала XX в. мошеннические проделки с содержимым избирательных урн были вполне обычным делом. Коррупция, с точки зрения современников, проникала «в обитель свободы средь бела дня, не пользуясь даже, подобно вору, покровом ночи»12.

Среди уловок, применяемых соперничавшими партиями для победы на выборах, часто использовалась практика переброски сторонников из штата в штат. Ими, как правило, являлись бродяги, которых селили в меблированных комнатах, чтобы симулировать их легальное местожительство, дававшее право на участие в выборах. Одно и то же лицо, используя пробелы в законодательстве о регистрации избирателей, принимало участие в голосовании под вымышленным именем и по разным адресам. Ныне документально доказано, что подобные правонарушения существовали не только в провинциальном графстве Адаме аграрного штата Огайо, где до 90% избирателей торговали голосами, но и были популярны в урбанизированном Нью-Джерси, где в коррупции были уличены до 1/3 населения13. Многие американцы не усматривали в этом ничего зазорного, полагая, что в обществе с рыночной экономикой все должно иметь цену. Для них политика была бизнесом, где «одни покупают ценности, а другие их продают», так почему же они должны отдавать «даром свой голос людям, которые выручат на нем деньги?»14.

Голоса избирателей, являвшихся выгодным товаром, продавались открыто. Их средняя цена составляла 5 долл., но в ходе выборов она нередко возрастала до 20-50 долл. за душу. Легкость, с которой осуществлялась покупка «живого товара», объяснялась отсутствием завесы секретности при процедуре общепринятого в XIX в. открытого голосования: покупатель имел возможность проследить за всеми действиями продавца и удостовериться в том, что купленный им бюллетень опущен в надлежащую избирательную урну.

Истории о размахе политической коррупции в те годы зачастую напоминали легенду. Известно, например, что Крис Бакли, босс партийной машины демократов Сан-Франциско, приходил в день выборов на избирательный участок в знаменитом пальто с огромными карманами, доверху набитыми монетами. Он лично приветствовал каждого гражданина, голосовавшего за демократическую партию, и вручал ему «золотого орла»15. Появление на политической арене представителей корпоративного капитала, которые старались в собственных интересах формировать состав представительных учреждений, существенно облегчало партиям сбор денежных средств для целенаправленной покупки голосов избирателей.

Ряд американских ученых, стремясь уменьшить объем злоупотреблений, связанных с деятельностью двухпартийной системы, задался риторическим вопросом, а не были ли случаи нарушения избирательного права плодом воображения их критиков?16. Некоторые из них отнесли к числу явных преувеличений наличие коррупции в сельских районах, где люди знали друг друга с детства. Маловероятными представлялись им махинации с избирательными урнами в городах, где соперничавшие между собой партии зорко следили за действиями оппонентов.

Американские историки Г. и К. Аллены решили проверить, насколько свидетельства о мошенничестве в ходе выборов, содержавшиеся в материалах прессы, соответствовали действительности. Имевшиеся в их распоряжении сообщения периодической печати подтверждали наличие злоупотреблений в индустриально- промышленных городах Северо-Востока. Самым коррумпированным считался Нью-Йорк, за ним следовали Филадельфия, Чикаго и Бостон. С точки зрения ученых, эта информация носила в основном эмоционально-публицистический характер и не была подтверждена юридическими документами. В разных журналах и газетах феномен политической коррупции оценивался неодинаково. Независимая журналистика с запальчивостью обличала нечистоплотные связи бизнеса и политиков, а издания, зависящие в финансовом отношении от партийных фондов, пытались их замалчивать.

Одним из достоверных источников стали сохранившиеся судебные разбирательства спорных выборов. Их анализ выявил любопытную картину: самым коррумпированным оказался Юг, за ним шли среднеатлантические и восточно-центральные штаты. Главное открытие исследователей состояло в том, что официально зафиксированных случаев политической коррупции оказалось не так много. За период с 1879 по 1889 гг. было заведено всего 33 дела. Для десятилетнего периода напряженной межпартийной борьбы это была явно заниженная цифра, поэтому, с точки зрения Алленов, пресса в силу ряда причин намеренно преувеличила объем политической коррупции в обществе17. Данную точку зрения поддержали многие ученые, заявившие, что выборы на Среднем Западе и Новой Англии отличались «честностью» и проходили без особых нарушений правил голосования18. Их вывод был однозначен: если коррупция и существовала в политической жизни, то «она была скорее эпизодическим, чем обыденным явлением»19.

Что же касается современников, то они считали практику взяточничества и подкупа на выборах широко распространенным и доказанным фактом20. Социальный критик Г. Джордж выразил общее мнение, заявив, что все регионы страны коррумпированы, и при желании можно найти следы мошенничества с избирательными урнами в любом населенном пункте21. Заметим, что под коррупцией в то время понимались не только злоупотребления на выборах. Самому термину придавалось широкое общедемократическое звучание.

Политический процесс, с точки зрения рядовых американцев, был коррумпирован в самой основе, так как избиратели, идя вслед за партийными олигархами, обосновывали свой выбор корыстными целями в ущерб интересам общества. В такой ситуации речь шла не просто о детальной регламентации порядка ведения избирательной борьбы, требовалось принятие серии законов, способных ввести жесткий контроль государства за деятельностью политических организаций. Для проведения демократических выборов необходимо было осуществить ряд организационных мер, направленных на обеспечение гарантий прав и свобод граждан. Разброс средств, способных вырвать политические институты из рук плутократии и поставить их на службу обществу, был велик. Среди них — право на законодательную инициативу, референдум со стороны народа и другие меры, предполагавшие непосредственную вовлеченность граждан в принятие политических решений22.

Ликвидацию злоупотреблений в политической сфере планировалось осуществить путем изменения правил комплектования госу- шретвенного аппарата, входящего в номенклатуру двухпартийной | истсмы. Если ранее выдвижение кадров осуществлялось по партийной линии, то новый подход к формированию органов власти предполагал введение конкурсных экзаменов по замещению вакантных должностей. Считалось, что профессиональные чиновники, отобранные по деловым качествам, способны не только повысить престиж государственной власти, но и существенно ограничить распределение должностей среди кадровых партийных работников. «Право голоса у граждан нельзя ликвидировать, но число объектов поставленных на голосование, можно существенно сократить. Абсурдно привлекать избирателей к выбору судей и шерифов, окружных прокуроров и штатных казначеев, членов школьных комитетов и инженеров-строителей. Фактически демократию можно спасти путем ограничения ее пределов» 23— таково было общее мнение.

В целях эффективной борьбы со злоупотреблениями в политической сфере в 1883 г. конгрессом был принят закон о реформе гражданской службы. В его основе — стремление сделать все государственные должности непартийными, увязав их получение с уровнем квалификации чиновников. Ранее административный аппарат (федеральные министерства, таможни, почтовые ведомства и проч.) доставался в качестве «трофея» победившей на выборах партии, которая увольняла бывших служащих и набирала на возникшие вакансии преданных ей функционеров. Теперь же получение «теплого местечка» на государственной службе напрямую зависело от результатов экзаменов, проверки «пригодности претендентов к выполнению порученной им работы»24. Благосостояние нации настоятельно требовало создания компетентной гражданской службы из профессионально подготовленных управленческих кадров.

Новые правила комплектования государственных органов, получившие название «системы заслуг», вводились путем издания президентом исполнительных указов. Первоначально они распространились на 11% служащих столичных учреждений, но к началу XX в. на правовую основу была переведена почти 1/2 федеральных структур25. Начавшаяся деполитизация государственной службы меняла правила двухпартийной игры, затруднив занятие выдвиженцами партий вакантных должностей. Получение работы перестало быть стимулом для занятия политической деятельностью.

В борьбе за демократизацию политической жизни немаловажное значение имело повышение культуры избирателей, изживание среди них склонности к конформизму и аполитичности. Снятие ограничений на свободу волеизъявления привело к резкому расширению избирательного корпуса. Число граждан, имевших право голоса, увеличилось на 62%26 , но большая их часть не обладала достаточным опытом участия в политической жизни. Народные массы отличала неискушенность в государственных делах, им не хватало информированности и компетентности при принятии политических решений. Неграмотный человек с трудом встраивался в мир политики, и поэтому им было легко манипулировать. Именно поэтому на повестке дня встала задача по росту гражданского самосознания населения посредством повышения его культурно-образовательного уровня. «Всеобщее избирательное право должно базироваться на всеобщем образовании»27 — таков был лозунг дня. Стало ясно, что без определенного уровня знаний невозможно осознание гражданами своих прав и обязанностей, а, следовательно, их реальной заинтересованности в политическом участии.

Решение задачи по просвещению народных масс оказалось по плечу интеллектуальной элите Новой Англии, считавшей, что чем выше уровень культуры и образованности человека, тем более он политически ориентирован и предрасположен к восприятию демократических идеалов. Это были писатели, журналисты, деятели науки и культуры, словом, «лучшие люди» своего времени, обладавшие большими возможностями воздействия на общественное мнение. Их голоса громко звучали с университетских кафедр, они были слышны в церковных приходах, залах заседаний легислатур штатов и даже под крышей Капитолия. Уроки политического воспитания, развернутые реформаторами, имели четко заданную цель: общество должно в перспективе «совершить крутой и осознанный поворот к идеалам»28. Большинство предлагаемых ими мер носило долгосрочный характер, поэтому во многих городах Северо-Востока создавались просветительские организации.

Активную пропагандистскую деятельность вели популярные журналы «Нэйшн», «Харперс Уикли», «Сенчури», «Скрибнерс Мансли» и «Норс Америкэн Ревью», доказывавшие, что избирательное право предоставило гражданам возможность перехода от авторитарно-подданического поведения к активной жизненной позиции. На их страницах идеальный избиратель изображался человеком независимого склада ума, чьи желания и воля не подчинялись ограничениям в виде официозного стандарта, а диктовались чувством гражданского долга. Через призму индивидуальной свободы оценивалось поведение каждого человека, его право на свободное волеизъявление. «Первым долгом гражданина, — отмечалось в переписке М. Твена и У. Хоуэллса, — является защита собственной чести, а не чести страны или партии»29. В соответствии с идеалами свободолюбия реформаторы призывали современников освобождаться от уз конформизма и гражданской пассивности, поступать сообразно собственным интересам.

На страницах прессы активно дебатировался вопрос о том, «может» или «должен» рядовой партиец не соглашаться с решениями вышестоящих партийных инстанций. Ответ реформаторов был однозначен: гражданам рекомендовалось «держаться в стороне и голосовать за претендентов лишь той партии, которые являются наиболее подходящими»30. Провозглашение личностью своей воли вопреки мнению большинства знаменовало победу над бездумным поклонением партийным фетишам. Наиболее ярко эта мысль прозвучала в высказывании персонажа М. Твена, в уста которого, несомненно, бы ни вложены мысли самого автора: «Видите ли, я понимаю верность как верность родине, а не ее учреждениям и правителям. Родина — это истинное, прочное, вечное; родину нужно беречь, надо любить ее, нужно быть ей верным; учреждения же — нечто внешнее, вроде одежды, а одежда может износиться, порваться, сделаться неудобной»31. Утверждение принципа личного выбора в противовес традиционным представлениям о нормах партийной морали свидетельствовало о начавшемся процессе политизации избирателей.

Особое внимание деятели интеллектуальной элиты уделяли самой личности, ее движению к «туманно сформулированному кодексу ценностей, которые они называли Цивилизацией, Культурой и Усовершенствованием»32. Их морализм напрямую отражался в отборе кандидатов в органы власти. Честность провозглашалась главным критерием пригодности того или иного политика на государственном поприще. Либеральная пресса из номера в номер призывала избирателей отстранять от власти казнокрадов и заменять их порядочными людьми, «выбирать в высшие органы власти только тех лиц, которые прямо или косвенно не запятнали себя злоупотреблениями, шпорящими честное имя страны и партии»33. Многочисленные клу- оы вели воспитательную работу среди избирателей «с целью избрании в представительные учреждения достойных государственных мужей». Один из них был организован в 1882 г. выпускниками Гарвардского университета под руководством Т. Рузвельта, будущего президента США. Он ставил своей целью выпуск памфлетов под рубрикой «советы молодым избирателям». Конечно, небольшая и | титарная по составу группа единомышленников вряд ли могла добиться многого. Однако ее деятельность являлась примером того, как можно, напрямую, вести агитацию среди рядовых обывателей.

В итоге, пропагандистская работа в массах принесла определенные плоды. К началу XX в. число неграмотных лиц сократилось с 20 до 10%34. Однако сам факт повышения грамотности отнюдь не означал автоматического роста компетентности граждан в вопросах государственного управления. Знания, распространяемые через прессу и просветительские организации, имели свои пределы. Люди продолжали оценивать события с позиции частной морали, которая зачастую не совпадала с навязываемым им уровнем гражданской нравственности. Избиратели уподоблялись недотепе-моряку, который, выучив названия приборов корабля, не мог им управлять, поскольку не знал азов навигации и геодезии35. Усиленно насаждаемая в массах политическая культура не пошла дальше «средних» слоев общества, поскольку усвоение рядовыми американцами полученной информации проходило пассивно, без выработки критического подхода к окружающейся действительности. Уровень правосознания и культуры населения в целом оставался низким. Злоупотребления в политическом процессе сохранялись, а предвыборные технологии приобретали все более изощренный и «грязный» характер.

Начиная с 1870-х гг., система избирательного права стала подвергаться резкой критике. Суть растущего недовольства четко сформулировал историк Ф. Паркмен, заявивший, что «предоставление мужчинам права голоса выродилось в сомнительное благодеяние»36. В общественном мнении менялось представление о политическом участии масс как воплощении народного суверенитета. Многие американцы признали, что ранее исходили из ложной посылки о том, что все люди от природы равны. Право голоса уже не считалось «естественным и неотъемлемым», а трактовалось в качестве акта доверия, которое общество оказывает согражданам. Один из популярных журналов писал о том, что еще совсем недавно «чушью казались сомнения в том, что правительство, основанное на всеобщем избирательном праве, не является самым мудрым и лучшим… Сейчас же ситуация иная. Чувство сомнения и недоверия относительно всеобщего избирательного права прочно овладело умами людей во всех частях страны»37. Большинство американцев пришло к неутешительному выводу о том, что избирательное право должно быть доступно только лицам, способным его использовать во благо общества.

На повестке дня встал вопрос о необходимости корректировки провозглашенного конституцией права голоса38. Возврат к цензовой демократии на основе лишения избирательных прав лиц с низким материальным достатком был невозможен. Более действенным требованием, предъявляемым к избирателям, мог стать их культурно- образовательный уровень. Среди населения в то время было немало людей, которые не соответствовали высокой планке интеллектуальных и морально-этических норм. Ими, как правило, являлись иммигранты из стран Юго-Восточной Европы, которые, по общему мнению, не обладали качествами, позволявшими им принимать участие в делах американского государства. В отличие от респектабельных переселенцев из Западной Европы, среди которых преобладали образованные люди, они были бедны и некультурны. Это были бывшие крестьяне и ремесленники, вытесненные из собственных стран аграрным перенаселением и составлявшие неквалифицированную рабочую силу.

Лишенные корней родной земли, вчерашние европейцы плохо вписывались в политическую систему США. Многие из них отказывались голосовать за главные буржуазные партии и отдавали предпочтение официальным аутсайдерам — социалистам, а позднее коммунистам39. Участие в революционном движении придавало «новой» иммиграции антиамериканский характер. Ее представителей считали смутьянами, которых «надо обучать год за годом, чтобы отучить использовать бомбы вместо избирательных урн»40. Однако из-за отсутствия системы предварительной регистрации они легко попадали в разряд потенциальных избирателей41. Единственное, что им требовалось для участия в выборах, — это сделать устное заявление о желании натурализоваться, даже без подачи официального прошения в соответствовавшие органы. Низкий уровень политической культуры иммигрантов вызывал обоснованные опасения обще- с гиснности, считавшей, что расширение демократии путем вовлечения в политику’ неподготовленных граждан может привести к выходу ситуации из-под контроля, росту анархии и группового эгоизма, забвению общественных интересов.

Признавая выгоду иммиграции с точки зрения экономического развития и не требуя ее полного прекращения, большинство американцев выступило за ужесточение контроля над въездом иностранцев в страну. Первый шаг в этом направлении был сделан на уровне штатов, многие из которых под давлением общественного мнения попытались устранить «чужаков» из общественно-политической жизни. В 14 штатах были приняты законы, запрещавшие иностранцам голосовать на выборах при отсутствии у них декларации о намерении стать гражданином США. В 15 штатах был введен ценз оседлости, согласно которому для участия в голосовании необходимо было прожить в данной местности от 6 до 12 месяцев, а в Род- Айленде — уплатить подушный избирательный налог.

В штатах повсеместно вводилась предварительная регистрация избирателей. До этого граждане предъявляли документы, необходимые для голосования, непосредственно перед получением бюллетеня на избирательном участке, теперь же от них требовалось заранее получить разрешение для участия в выборах. Хлопоты, связанные с усложнением избирательного процесса, полностью легли на плечи рядовых американцев, поскольку им нужно было узнать, где и когда проходит регистрация, побеспокоиться о заблаговременном получении и заполнении регистрационных свидетельств и т. д. Если ранее лица, имевшие право голоса, автоматически зачислялись в разряд избирателей, то теперь ситуация резко изменилась. Избирательное право было ограничено многочисленными цензами, каждый из которых мог казаться несущественным, но, взятые в совокупности, они лишали права голоса широкие слои населения. Например, в Сан- Франциско в период с 1875 по 1905 гг. избирателями стали всего 54 % мужчин, а в Питсбурге их число сократилось более чем в 2 раза42.

Однако самым эффективным средством по очищению электората от «чужеродной примеси» было признано регулирование потоков переселенцев посредством ужесточения иммиграционного законодательства. «Если мы не в состоянии лишить права голоса невежественный класс, разве мы не можем сделать так, чтобы его вообще не было?»43, указывал безымянный автор на страницах газеты «Нью-Йорк Таймс». Захваченные угаром национализма и расизма американцы пришли к выводу, что ограничения в избирательном процессе необходимы для того, чтобы «приостановить огромный наплыв людей, которым нельзя без риска доверить избирательные бюллетени»44. Первый удар был нанесен по китайцам, активно переселявшимся в конце XIX в. на американский континент. Их численность была относительно невелика, немногим более 100 тыс. человек, но именно они первыми попали в разряд изгоев по причине якобы врожденной неполноценности. В 1882 г. Конгресс под давлением широких слоев общественности принял закон, запрещавший вторжение «азиатских орд» на территорию США. Капитаны судов обязывались представлять в портах списки взятых на борт китайцев. За содействие в их незаконном въезде назначался крупный штраф в 500 долл. или тюремное заключение сроком до одного года. Тогда же в ряде тихоокеанских штатов, где плотность заселения китайцами была высока, были приняты законы, запрещавшие им принимать участие в выборах. Принцип расово-национальной селекции, регулировавший качественный состав иммиграции, был положен в основу государственной политики.

Следующей группой иммигрантов, поставленных вне закона, стали переселенцы из стран Юго-Восточной Европы. Их рассматривали в качестве недоброкачественного человеческого материала с множеством пороков (невежеством, нищетой, пьянством, преступностью и социальной неуправляемостью). Именно поэтому практика ввоза рабочих из-за рубежа в 1885 г. была запрещена. Исключение было сделано для узкой прослойки квалифицированных профессий — «актеров, художников, преподавателей, певцов». Тем самым на законодательном уровне был создан прецедент, который не раз впоследствии применялся в иммиграционной политике, в пользу тех или иных профессий.

Тенденцию к более тщательному отбору иммигрантов завершила кодификация иммиграционного законодательства в 1891 г. К числу «нежелательных» граждан были отнесены не только государственные преступники и анархисты, но и профессиональные нищие, инвалиды и больные, которые в перспективе могли стать клиентами благотворительных заведений. Одновременно была усовершенствована система федерального пограничного контроля. Для этого в Нью-Йорке в 1892 г. был открыт знаменитый пропускной пункт Элис-Айленд, заменивший все ранее действовавшие бюро по приему переселенцев. Несмотря на явно дискриминационный характер предпринятых шагов, Верховный суд США признал действия федеральных властей конституционными, заявив, что суверенная нация имеет полное право не пускать в собственную страну «неполноценные» группы населения. В итоге, благодаря принятым мерам, иммиграция в последнее десятилетие XIX в. сократилась почти в 2 раза.

Борясь за сохранение чистоты политических институтов, коренные американцы требовали, чтобы в составе представительных учреждений отсутствовали случайные люди из числа иммигрантов. Главная причина тому — их политические воззрения, которые якобы «абсолютно несвойственны англо-говорящей расе»45. Приехав из стран, в которых политическая система не имеет ничего общего с Американской демократией, чужестранцы, по общему мнению, оказались неспособными самостоятельно использовать предоставленные им свободы. Не случайно, в общественно-политической лексике появились ранее не известные понятия типа «итальянский голос» или «славянский голос»46.

Неграмотность большинства приезжавших из Юго-Восточной Европы переселенцев вызывала особую неприязнь общественности, ( читавшей, что судьба демократии зависит от уровня образованности граждан. «Угроза нашим политическим институтам исходит не от анархистов и метателей бомб…, — утверждали современники описываемых событий, — а от продолжающегося наплыва огромного числа неграмотных иммигрантов»47. Для многих американцев стало очевидно, что избирательное право, которым пользовались коренные американцы, не должно распространяться на «недостойных чужаков». На их пути в большую политику должно быть поставлено препятствие в виде теста на грамотность. Его главные параметры были разработаны в кругах новоанглийской элиты, для которой не имело значения, может ли человек читать или писать, главным считалось его умение интеллигентно голосовать»48. Подобная мера означала на практике не расширение демократии, а напротив, — ее ограничение.

Первыми применили тест на грамотность южные плантаторы, которые использовали находившиеся в их руках полномочия по контролю над процедурной стороной выборов для исключения негров из политического процесса. На выборах избиратели теперь получали единый баллотировочный бюллетень, из которого требовалось отобрать имена желаемых претендентов. В нем не делалось пометок об их партийной принадлежности, поэтому гражданам, пришедшим на избирательный участок, необходимо было уметь читать, чтобы сделать осознанный политический выбор. Неграмотность становилась непреодолимой преградой для осуществления неграми политических прав.

Создание механизма контроля над поведением граждан завершили поправки к конституциям южных штатов, узаконившие выплату подушного налога, ценза оседлости и проверку грамотности в качестве обязательного условия допуска граждан к избирательным урнам. В 1876 г. власти штата Миссисипи впервые потребовали от населения указывать в заполняемых при голосовании документах сведения биографического характера. Неграмотные в своем большинстве негры не смогли выполнить подобного условия, поэтому в графстве Уоррен, к примеру, было зафиксировано всего 623 республиканца, хотя число сторонников «великой старой партии» превышало 5 тыс. человек. Примеру Миссисипи последовали Южная Каролина (1895 г.), Виргиния, Алабама (1901 г.) и другие южные штаты. Положения XIV и XV поправок к конституции США о предоставлении неграм права голоса по существу были аннулированы. Благодаря изобретенным расистами уловкам в 1876 г. было допущено к голосованию 75 %, в 1884 г. — 65%, а в 1892 г. — 60% граждан. Правящей элитой Юга был сформирован «жесткий набор норм на основании текущей общественной практики»49.

На Северо-Востоке столь прямолинейный и дискриминационный подход в отношении определенных категорий избирателей был невозможен. Проверка их грамотности проводилась в завуалированной форме, посредством использования законов о тайном (австралийском) голосовании, принятых в начале 1890-х гг. в 35 штатах. До этого от избирателя требовалось всего лишь опустить бюллетень «любимой» партии в избирательную урну, не скрывая при этом своих намерений. Ему не нужно было уметь читать, поскольку на протяжении всего XIX в. предвыборные материалы изготовлялись и распространялись каждой партией в отдельности и поэтому отличались не только содержанием, но формой и цветом. Введение «австралийского» голосования вносило существенные коррективы в механизм выборов: сам акт волеизъявления проходил тайно, в специально оборудованных для этого кабинках. Избирательные бюллетени готовились федеральными избирательными комиссиями по единообразной, стандартной форме и содержали имена претендентов в представительные учреждения от всех партий, принимавших участие в выборах. Избиратели были обязаны заполнять регистрационные документы, делать соответствующие пометки в избирательном бюллетене, а самое главное — участвовать не формальном, а фактическом принятии решений. Объективным критерием участия граждан в политическом процессе становился уровень их грамотности50. Не случайно, введение «австралийского» голосования способствовало не только сокращению всевозможных махинаций в политическом процессе, но и препятствовало реализации массами избирательного права. Результаты ужесточения требований, предъявляемых к избирателям, привели к отстранению от участия в выборах только в одних северных штатах 1 млн. человек по причине неграмотности51.

Успехи, достигнутые на штатном уровне от введения теста на грамотность (в прямой или косвенной форме), были использованы в 1896 г. для начала слушаний в главном законодательном органе относительно его возможного использования в общенациональном масштабе. Въезд иностранцев на территорию США ставился в зависимость от их умения читать и писать на английском языке52. По ряду причин обе палаты конгресса долго не могли найти между собой общего языка, поэтому в течение последующих двух десятилетий данный законопроект 16 раз ставился на голосование. Пресловутый ценз грамотности в косвенной форме был узаконен в 1906 г. в связи с принятием «акта о натурализации иностранцев». В числе критериев, необходимых для получения ими гражданства, на первом месте стояло умение говорить и писать по-английски. Категории «желательных» и «нежелательных» граждан были приведены в соответствие с потребностями политической системы.

Возникает вопрос, как оценивать предпринятые в американском обществе шаги по корректировке системы избирательного права? Правомерно ли рассматривать их в качестве сужения сферы функционирования демократических принципов, как это делают некоторые ученые?53 Действительно, основания для подобной оценки имеются, ведь реформы были направлены преимущественно против неграмотных и, как правило, бедных слоев трудового населения. Их доступ к участию в политической жизни был надежно блокирован разнообразными цензами, оговоренными штатным и федеральным законодательством. Избиратели лишались права голоса из-за пола, расы, национальности, материального достатка, нестандартного мировоззрения, отсутствия гражданства, постоянного местожительства и определенного уровня образования. Костяк избирателей составили граждане с высоким социальным статусом. Это были белые, образованные и достаточно обеспеченные люди. В противовес принципу, зафиксированному в XV поправке к конституции, голосование уже не являлось «неотъемлемым» правом каждого американца. К началу XX в. число избирателей на Севере уменьшилось до 58%, а на Юге — до 32%54

Опыт применения в США «всеобщего» (для мужчин) избирательного права вряд ли можно назвать однозначно успешным. Ожидания общественности от прямой реализации принципов представительного правления оказались явно завышенными. Избиратели, получившие право голоса на волне послевоенного всплеска демократии, не были готовы к активному и осознанному участию в делах государства. Именно поэтому избирательное право было скорректировано с учетом объективной реальности, при этом упор был сделан на заложенные в основе политической системы элементы элитаризма. Каркас базовых принципов, на которые опиралась система избирательного права, оставался неизменным, но в механизм его действия были внесены существенные изменения. В конечном счете, США перешли к всеобщему избирательному праву намного позже, чем многие европейские страны.

• 1
  Даль Р. О демократии. М., 2000. С. 9-10, 76-77.
• 2
  Проблемы конституционализма. Вып. 7. Минск, 2000. С. 11.
• 3
  Sait E. American Parties and Elections. New York, London, 1939. P. 25.
• 4
  Kettner Y. The Development of American Citizenship. 1608 — 1870. Chapell Hill, 1978; McConnick R. The Story of Voting in New Jersey: A Study of Development of Election Machinery. 1664-1911. New Brunswick, 1953; McGoveney D. The American Suffrage Meadley: The Need for a National Uniform Suffrage. Chicago, 1949; Morone J. The Democratic Wish: Popular Participation and the Limits of American Government. New York, 1990; Pole J. The Pursuit of Equality in American History. Berkeley, 1978; ShclarJ. American Citizenship — The Question for Inclusion. Cambridge, 1991; Williamson C. American Suffrage: From Property to Democracy. 1760 — 1860. Princeton, 1960.
• 5
  Мишин А.А. Государственное право зарубежных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. М., 1976. С. 205.
• 6
  Конституции буржуазных государств. М., 1982. С. 36-37.
• 7
  Harper’s Magazine. 1897. January. P. 207-215.
• 8
  Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1994. С. 63.
• 9
  Stanley Н., Niemi R. Vital Statistics on American Politics. Washington, 1988. P. 107.
• 10
  Байбакова Л.B. Двухпартийная система в период вступления США в индустриальное общество. М., 2002. С. 66-71.
• 11
  Burch P. Elites in American History. The Civil War to the New Deal. New York, London, 1981. P. 320.
• 12
  Острогорский M. Демократия и политические партии. М., 1997. С. 612.
• 13
  Mississippi Valley Historical Review. 1961. June. P. 60-78; Outlook. 1911. January 14. P. 44.
• 14
  Острогорский M. Ук. Соч. С. 421.
• 15
  Keller M. Affairs of State. Public Lite in Late Nineteenth Century America. Cambridge, e.a., P. 523.
• 16
  Parties and Politics in American History. New York, 1994. P. 99-100.
• 17
  Analyzing Electoral History: A Guide to Study of American Voter Behavior. Beverly Hills, L., 1981. P. 179.
• 18
  Jensen R. The Winning of the Midwest. Social and Political Conflict. 1888- 1896. Chicago, 1971. P. 35-36.
• 19
  Kleppner P. The Third Party System. 1852-1892. Univ. of North Carolina Press, 1979. P. 59.
• 20
  The Political Science Quarterly. 1889. March. P. 130-152.
• 21
  North American Review. 1883. March. P. 201-202.
• 22
  Cree N. Direct Legislation. Chicago, 1892.
• 23
  Atlantic Monthly. 1879. February. P. 190-193.
• 24
  Report of William Miller Collier as a Committee of the State Civil Service Commission. Albany, 1899. P. 14.
• 25
  Smith D. The United States Civil Service Commission. Baltimore, 1928. P. 37.
• 26
  Kleppner P. Who Voted? The Dynamics of Electoral Turnout. 1870 — 1980. N. Y., 1982. P. 47.
• 27
  Official Proceedings of the National Republican Conventions of 1868, 1972, 1876 & 1880. Minneapolis, 1903. P. 335.
• 28
  Адамс Г. Воспитание Г. Адамса. М., 1998. С. 326, 291.
• 29
  M.Twain-W.Howells Letters. Cambridge (Mass.), 1960. P. 509.
• 30
  Scribner’s Monthly Illustrated Magazine. 1880. October. P. 912.
• 31
  Твен M. Собр. соч. Т. 6. С. 384-385.
• 32
  Литературная история Соединенных Штатов Америки. Т. 2. С. 342.
• 33
  Junius. The Independent Movement in New York as an Element in Next Election and a Problem in a Party Government. N. Y., 1880. P. 184.
• 34
  Historical Statistics of the United States. Colonial Times to 1957. Washington, 1960. P. 214.
• 35
  Sail K. Op. Cit. P. 119.
• 36
  North American Review. 1878. July-August. P. 7.
• 37
  Atlantic Monthly. 1879. February. P. 185-192.
• 38
  North American Review. 1883. February. P. 129.
• 39
  Abrams R. The burden of Progress. 1900-1929. Glenview (111.), 1978. P. 45.
• 40
  New York Times. 1892. February 8.
• 41
  Forum. 1887. July. P. 534-535.
• 42
  Piven F., Cloward R. Why Americans Don’t Vote? N. Y., 1988. P. 89-109; Harris J. Registration of Voters in the United States. Wash. (D.C.), 1929. P. 263- 264, 302-303.
• 43
  New York Times. 1878. October 20.
• 44
  CR. Vol. 5. 44th Congr. 2nd sess. P. 2004-2005.
• 45
  Mayo-Smith R. Emigration and Immigration. N. Y., 1890. P. 86-88.
• 46
  Strong J. Our Country, Its Possible Failure and Its Political Crisis. Cambridge, 1962. P. 52-55.
• 47
  North American Review. 1892. April. P. 437.
• 48
  Nation. 1866. November 29. P. 430.
• 49
  Фридмэн Л. Введение в американское право. М., 1993. С. 214.
• 50
  Evans Е. A History of Australian Ballot System of the United States. Chicago, 1917. P. 40-44; Reynolds J. Testing Democracy: Electoral Behavior and Progressive Reform in New Jersey. 1880-1920. Chapell Hill, 1988. P. 59.
• 51
  Harper’s Weekly. 1900. October. P. 975; American Political Science Review. 1930.      November. P. 948-949, 960-962; American Political Science Review. 1931. May. P. 342-345.
• 52
  CR. Vol. 29. 54th Congr. 2nd sess. P. 3245-3428.
• 53
  Keyssar A. The Right to Vote. The Contested History of Democracy in the United States. New York, 2000. P. 159.
• 54
  Kleppner P. Who Voted? P. 57.