Президентство Э. Джексона и конституция США
Президентство Э. Джексона занимает особое место в политической истории США. Оно проходило в обстановке существенных, подчас принципиальных изменений в социально-политической жизни страны, вступившей в эпоху быстрого развития промышленного капитализма. Набиравшая силу промышленная буржуазия вытеснила с господствующих политических высот старую финансовую буржуазию, которая в союзе с плантаторами правила страной практически со дня завоевания независимости. Обострение борьбы внутри правящего класса привело к кризису старой партийной системы и возникновению новых партий. Этот процесс проходил в условиях подъема рабочего и фермерского движения, при широкой демократизации политической жизни вообще. Наиболее существенные изменения произошли в избирательной системе. К 1828 г. из 24 штатов, входивших в союз, лишь в двух, Делавэре и Южной Каролине, выборщики президента избирались легислатурами, а в остальных непосредственно население (белыми мужчинами), причем при существенном понижении избирательных цензов. Если старые партии — федералисты и республиканцы — складывались и преимущественно действовали на уровне федеральных органов власти и по сути не являлись общенациональными, возникновение новых партий — демократов, а затем вигов — началось в штатах, поскольку именно там прежде всего появилась потребность в создании такого партийного механизма, который мог бы эффективно осуществлять мобилизацию избирателей1. Этот механизм стал реальным противовесом партийному кокусу в конгрессе, который еще в конце XVIII в. присвоил право выдвижения кандидатов на пост президента2, превратив таким образом его в свою креатуру.
В 1824 г. произошло первое столкновение между кандидатом в президенты, выдвинутым республиканским кокусом — У. Кроуфордом и кандидатами, опиравшимися на партийные организации штатов — Э. Джексоном, Г. Клеем, Д. Кэлхуном и Д.К. Адамсом. Ни один из кандидатов не набрал необходимого абсолютного большинства голосов и выбор был сделан палатой представителей. Президентом стал Д.К. Адамс — сын второго президента Д. Адамса. На следующих выборах 1828 г. победил генерал Э. Джексон, кандидатура которого была выдвинута законодательным собранием штата Теннесси, а через четыре года устанавливается существующая и по сей день практика выдвижения кандидатов на пост президента и вице-президента на общенациональных партийных конвентах.
Демократизация избирательной системы, становление общенациональных партий, новый способ выдвижения кандидатов на пост президента — факторы существенно повлиявшие на положение главы исполнительной власти. Опора на общенациональную партию и возможность апелляции президента к общественному мнению обусловили новые формы взаимоотношений президента и конгресса. Вырабатывается понятие и практика «партийной лояльности»3. «Партийная лояльность» стала важным принципом взаимоотношений президента и конгресса. Однако не следует преувеличивать его значение. Социальная и организационная аморфность главных буржуазных партий США делает этот принцип достаточно условным. Он на дает априорной гарантии того, что члены конгресса, принадлежащие к партии президента, окажут безоговорочную поддержку воем предлагаемым администрацией мерам.
«Партийная лояльность» в большой степени не предпосылка, а результат применения различных способов воздействия на конгресс. Успех политики президента в первую очередь зависит от того, насколько он способен поддерживать, точнее, организовывать «лояльность» конгресса. Хотя появление принципа «партийной лояльности» связывают о периодом правления Джексона, уже Джефферсон, искусно используя тесные личные связи с ведущими сенаторами и членами палаты представителей, оказывал эффективное воздействие на законодателей. Главной отличительной чертой и главным недостатком подобной формы взаимоотношений с конгрессом была ее приватность, «закрытость». Отношения между президентом и конгрессом носили «внутрисемейный» характер. В конечном счете, это стало одной из причин, приведшей к ослаблению президентской власти. Взаимоотношения президента Джексона с конгрессом, происходившие на фоне демократизации политической жизни, неизбежно становились более открытыми. Джексон неоднократно подчеркивал, что своим избранием он обязан прежде всего народу, его послания конгрессу пестрели ссылками на интересы, волю, требования народа. Апелляция к народу, хотя и отдавала демагогией, имела практическое политическое звучание. Положение «народного избранника» позволяло Джексону противопоставлять себя конгрессу, превращать народ в арбитра в спорах с законодателями. Джексон являлся, пожалуй, первым президентом, который основным средством воздействия на конгресс избрал общественное мнение. В сущности это было обусловлено самим характером политической борьбы того времени.
По сложившейся в американской историографии традиции 30-е гг. XIX в. характеризуются как «эпоха равенства», «эра простого человека»,- период «джексоновской демократии» и т.п. Разумеется, подобные утверждения весьма далеки от истины и получили соответствующую оценку в советской литературе4, вместе с тем, несомненно, что в 30-е гг. наметилось дальнейшее развитие буржуазной демократии. В условиях подъема рабочего и фермерского движения, расширения контингента избирателей президентство Джексона в известном смысле приобрело характер плебисциарного лидерства. Этому во многом способствовала сама личность Джексона. Родившийся в простой фермерской семье, добившийся богатства и военной славы (во время войны с Англией он одержал блестящую по американским представлениям победу под Новым Орлеаном) своими собственными руками, простой и демократичный в обращении, он легко завоевывал популярность и с успехом использовал ее в политических целях, Джексон вошел в историю как один из президентов-генералов, но военная деятельность заняла в его жизни относительно короткий промежуток времени. Джексон прежде всего был политиком. Его политическая карьера началась в 1796 г., когда он был избран делегатом конституционного конвента штата Теннесси. Затем Джексон избирался в палату представителей и сенат конгресса США, был губернатором Флориды и кандидатом в президенты на выборах 1824 г. Как опытный политик он остро чувствовал изменения, происходившие в политической жизни страны и не просто пожинал плоды своей популярности, а систематически формировал общественное мнение в свою пользу. В ходе дебатов в конгрессе да наиболее сложным для администрации проблемам президентские послания, заявления и т.п., формально предназначавшиеся конгрессу широко публиковались в газетах. В особенности в «Вашингтон глоб», созданной при участии Джексона и редактируемой его другом и членом «кухонного кабинета» Ф. Блэром. По сложившейся в те годы традиции даже простые статьи в «Вашингтон глоб» рассматривались конгрессменами-демократами как официальная «партийная» точка зрения5.
Все же, несмотря на широкую поддержку мероприятиям администрации Джексона со сторона общественного мнения, отношения президента с конгрессом складывались не просто и были далеки от идеальных. В сенате активно действовали серьезные противники президента: Г. Клей, Дж. Кэлхун, Д. Уэбстер, которые сами претендовали на президентский пост. В сенате предложения Джексона проходили, как правило, при минимальном перевесе голосов, да и в палате представителей президенту далеко не всегда было обеспечено абсолютное большинство. Конгресс отнюдь не был простым регистратором президентских предложений, члены конгресса проявляли немалую законодательную активность, причем нередко идущую в разрез с мероприятиями, проводимыми президентом. Джексону пришлось использовать право вето 12 раз, т.е. больше, чем всем его предшественникам вместе взятым. Апеллируя к общественному мнению, Джексон навязывал свое лидерство конгрессу. «Принуждение» стало основным лейтмотивом в его взаимоотношениях о законодателями.
Наиболее острое столкновение между президентом и конгрессом произошло по поводу деятельности Второго национального банка США. Джексон, выражая интересы промышленной буржуазии, фермерства и отчасти рабочего класса6, выступал против существования банка, вокруг которого концентрировалась старая торгово-финансовая буржуазия. Однако конгресс все же принял билль, продляющий полномочия банка. В ответ Джексон обратился к праву вето, которое в данном случае впервые использовалось как инструмент межпартийной борьбы. Вето президент по традиции сопроводил соответствующим посланием, в котором наряду с доказательством нецелесообразности существования банка поднимался ряд конституционных вопросов. Дело в том, что ряд сенаторов полагали, что вето президента неконституционно, так как Верховный суд, опираясь на концепцию подразумеваемых полномочий, в одном из своих решений признал существование национального банка соответствующим конституции. В связи с этим Джексон был вынужден обратиться к толкованию конституции и предложить свое понимание тех ее положений, которые имеют отношение к порядку взаимоотношений трех ветвей государственной власти — конгресса, президента и Верховного суда. В послании утверждалось, что все три органа должны руководствоваться своим собственным пониманием конституции. Каждый вступающий в ту или иную должность и принимающий присягу клянется так исполнять конституцию, как он ее понимает, а не как ее понимают другие. Это в равной степени относится к сенаторам, членам палаты представителей, президенту и судьям. Поэтому Верховный суд не может обладать правом контролировать деятельность конгресса и президента, когда она не выходит за рамки их конституционных полномочий. Суд, писал Джексон, признал закон о создании банка конституционным, исходя из права конгресса издавать те законы, которые «необходимы и уместны» для осуществления полномочий конгресса. Но решения о «необходимости и уместности» принимаются не Верховным судом, а президентом и конгрессом7.
Идея независимости всех трех ветвей государственной власти не являлась чем-то новым. Она была достаточно подробно разработана на филадельфийском конституционном конвенте, в статьях «Федералиста», отстаивалась на практике Гамильтоном и Джефферсоном. Однако по прошествии нескольких десятилетий подчиненного положения президентской власти слова Джексона прозвучали свежо и вызвали большие споры8. Противники президента все же не смогли набрать необходимого квалифицированного большинства для преодоления вето. Судьба банка была предрешена, но борьба вокруг него но прекратилась. Она переросла в острую полемику о положении президента как главы исполнительной власти. Поводом для этого послужило увольнение министра финансов Дуана, отказавшегося выполнить приказ президента об изъятии государственных фондов из банка. Строго говоря, президент, увольняя министра, не превысил своих полномочий, а напротив, буквально следовал закону о министерстве финансов. Однако в этот период в сенате господствовало мнение, которое высказывалось еще при обсуждении билля об образовании министерства финансов, а затем широко использовалось Мэдисоном в 90-е гг. XVIII в. в борьбе с тогдашним министром финансов Гамильтоном,о том что министерство финансов является особым по своему статусу. Оно в большей степени должно быть подответственно конгрессу, чем президенту, поскольку финансовая функция традиционно принадлежит представительному органу. Поэтому сенат предпринял беспрецедентную акцию. По предложению Клея большинством в 6 голосов была принята резолюция, обвинявшая президента в нарушении законов и конституции страны, в действиях нарушающих нормальное функционирование финансовой системы. Джексон направил в сенат официальный протест, в котором писал, что сенат обвиняет его в тяжелейшем преступлении, являющимся основанием для импичмента, который имеет, однако, свою особую конституционную процедуру, в связи с чем «обвинительная» резолюция сената незаконна. Доказать право президента увольнять министров было чрезвычайно просто, достаточно было указать на соответствующую статью закона. Джексон же предпочел рассмотреть эту проблему более широко. Президент, — писал он, — непосредственный представитель народа, а власть министра финансов производна от власти президента. Поэтому если лишить последнего права руководить и контролировать деятельность министерства финансов, то народ не сможет оказывать влияние на принятие решений в столь важном органе. А это приведет к нарушению предписанного конституцией разделения властей, системы «сдержек и противовесов» и в конечном счете, к концентрации власти в руках органа, не несущего прямой ответственности перед народом9.
Джексон не случайно поставил вопрос именно в такой плоскости. Проблема президентского контроля над министрами приобрела в период его правления особую остроту. При его предшественниках — президентах Мэдисоне, Монро, Адамсе — министрами, как правило, назначались деятели, тесно связанные с партийным кокусом в конгрессе. Это обеспечивало им значительную самостоятельность от президента и даже ставило последнего в зависимость от них10. При Джексоне состав кабинета носил принципиально иной характер, обусловленный, прежде всего, становлением общенациональной партии. Джексон прекрасно сознавал ту роль, которую партийный механизм сыграл в его избрании, поэтому, производя назначения в кабинет, он не мог не учитывать наличия в партии противоборствующих группировок: рабовладельцев юга, фермеров запада, буржуазии северо-восточных штатов. Формально вторим лицом в государстве стал главный конкурент Джексона в демократической партии — Кэлхун, который впоследствии порвал с демократами. Джексон был вынужден выступить на выборах совместно с ним взамен на поддержку со стороны южных штатов, где Кэлхун пользовался большой популярностью. На пост государственного секретаря был назначен М. Ван-Бурен — личный и политический друг Джексона. Остальные шесть министерских постов были замещены по геополитическому признаку: по два человека от запада, юга и северо-востока. Противоречия внутри кабинета оказались заложенными изначально. Трое из министров принадлежали к группировке Кэлхуна — министр финансов, генеральный атторней и военно-морской министр. Причем все министры, исключая Ван-Бурена, не отличались ни известностью, ни особыми способностями11. Их назначение носило ярко выраженный конъюнктурный характер. Внутрипартийные противоречия, как в капле воды, проявились во взаимоотношениях между членами кабинета.
Поводом для обострения отношений между министрами послужила женитьба военного министра Итона на женщине, репутация которой в светских кругах Вашингтона была небезупречна. Это события вероятнее всего прошло бы незамеченным, если бы светские баталии, развернувшиеся вокруг него, не послужили камуфляжем борьбы за власть. Джексон хорошо понимал подоплеку происходивших событий. Он расценивал их как заговор Кэлхуна, претендовавшего на фактическую власть в государстве, с тем, чтобы ослабить президента и открыть себе путь наверх12. Чтобы ликвидировать «светско-политический» кризис, Джексон был вынужден уволить в отставку почти весь кабинет. Однако и после новых назначений этот орган не отличался единством. Он, как писал А.М.Шлезингер, «был далек от того, чтобы называться эффективным инструментом исполнительной власти, представлял собой группу неуживчивых людей, во многом не соглашавшихся с президентом» 13. Поэтому отношения между Джексоном и министрами неизбежно складывались иначе, чем у его предшественников. Регулярные заседания кабинета прекратились, президент редко консультировался с министрами даже по вопросам их непосредственной компетенции.
Наиболее полно свои взгляды на роль и место министров Джексон изложил в выступлении перед членами кабинета в сентябре 1833 г. Настаивая на обязательности выполнения своего приказа об изъятии государственных фондов из банка, Джексон утверждал, что министры по закону и по своему выбору стали партнерами президента в администрации. В своей деятельности они обязаны руководствоваться приказами президента как должностного лица, выражающего волю нации. Министры всего лишь агенты президента, через которых он осуществляет руководство департаментами. Президент несет полную ответственность перед нацией за состояние дел в исполнительной ветви государства, в том числе и за деятельность министров, которая не имеет самостоятельного характера, а производна от власти президента как ответственного главы исполнительной власти. В случае разногласий между министром и президентом, мнение последнего является решающим. Министр, отказывающийся выполнять приказ президента, либо сам подает в отставку, либо увольняется президентом14. Таким образом, Джексон вернулся к первоначальной концепции о взаимоотношениях президента с министрами, рассматривая их лишь как своих помощников.
Фактически в года правления Джексона кабинет не являлся консультативным органом при президенте. Эти функции взял на себя так называемый «кухонный кабинет», в который входили Ван-Бюрен, ставший вице-президентом после переизбрания Джексона на второй срок, а также не занимавшие высоких постов в администрации, в основном, журналисты и издатели: В. Льюис, Д. Грин, И. Хилл. А. Кендал, Ф. Блэр. Эти люди имели большое влияние на президента и принимали непосредственное участие в формировании политики. Со времен Джексона понятие «кухонный кабинет» прочно вошло в американский политический лексикон.
С именем Джексона связывается еще одно нововведение. «Система добычи», т.е. назначение на государственные должности исключительно за политические услуги, была распространена на весь государственный аппарат. Ее введение обуславливалось рядом факторов. Во-первых, она являлась следствием проведения избирательной компании при опоре на общенациональную партию, множество функционеров которой, внеся определенный вклад в победу своего кандидата, рассчитывали на «благодарность» с его стороны. Зависимость от партии заставляла президента идти навстречу многочисленным просьбам о назначении. Во-вторых, Джексон, придя к власти, оказался лицом к лицу со старым, складывавшимся в течение десятилетий административным аппаратом. Ради обеспечения успеха своей политики Джексон должен был провести чистку государственного аппарата.
Еще в ноябре 1828 г. будущий член «кухонного кабинета» И. Хилл писал в газете «Нью-Хемпшир Патриот», что все штаты Новой Англии управляются старой аристократией и что это ненормально в условиях победы на выборах демократической партии. Хилл призывал только что избранного Джексона оказать поддержку своим сторонникам, которые «претерпевают преследования и оскорбления со стороны все еще правящей аристократии»15. Этот же мотив прозвучал в инаугурационной речи Джексона. Он говорил, что общественное мнение требует от него проведения реформы в системе патронажа, поскольку существующий порядок назначения на должности приводит к злоупотреблениям и противоречит утвердившейся в стране «свободной избирательной системе»16. В первом ежегодном послании конгрессу Джексон вновь вернулся в этой проблеме. Он утверждал, что ротация в государственном аппарате является республиканским принципом. Обязанности государственных служащих так просты, продолжал Джексон, что любой здравомыслящий человек легко может с шили справиться, и никто не может иметь исключительного права на обладание той или иной должностью. Исходя из этого, президент предложил конгрессу ограничить срок нахождения в должности для всех служащих четырьмя годами. Это, по его мнению, значительно улучшило бы работу государственного аппарата17.
В то время чистка государственного аппарата являлась относительно несложной задачей. Идея о постоянной ротации в целом соответствовала представлениям о сущности, целях и задачах государства эпохи капитализма свободной конкуренции о его принципом невмешательства. «Оперативность в работе и компетентность чиновников не считались жизненно необходимыми факторами для деятельности государственного аппарата»18. Кроме того, идея ротации весьма импонировала демократически настроенному общественному мнению США19.
На первой же сессии конгресса Джексоном было предложено для утверждения 121 назначение. Если учесть, что в предшествующий период наибольшее число увольнений в государственном аппарате было произведено Джефферсоном — 39, то эта цифра выглядит достаточно внушительно. Всего же за время правления Джексона по политическим мотивам было уволено, примерно 25% государственных служащих.
Система добычи оставалась основным способом формирования государственного аппарата, вплоть до принятия в 1883 г. закона о государственной службе.
Многое было сделано Джексоном ради сохранения единства союза. Ряд южных штатов: Южная Каролина, Джорджия, Алабама, Миссисипи, Виргиния, опираясь на доктрину нуллификации, отказывались исполнять федеральные тарифные законы, угрожая выходом из союза. Водя борьбу против сепаратистских настроений на юге США, Джексон добился принятия конгрессом закона, уполномочивающего президента использовать военную силу для обеспечения исполнения тарифных законов. И хотя инцидент был исчерпан без применения военной силы, президент продемонстрировал свою готовность использовать ее в случае необходимости.
Э.Джексон показал себя решительным и деятельным президентом. Недаром противники называли его «королем Эндрю». Казалось, президентская власть возвратила себе утраченные позиции. Однако уже вскоре после ухода Джексона в отставку, она вернулась в исходное состояние. Наступил период «темных лошадок» на президентском посту. В этом проявилась объективная тенденция развития государства периода промышленного капитализма с его принципами невмешательства и парламентаризма. Резкое возвышение президентской власти в 30-е гг. было вызвано существенными, но временными причинами, обусловленными социально-политической перестройкой американского общества. Относительно единая социально-политическая группировка, приведшая Джексона к власти, превратила сам институт президентской власти в инструмент борьбы за реализацию своих интересов, Вместе с тем, деятельность Джексона на посту президента объективно способствовала утверждению принципа laisser-faire, расчищала дорогу дальнейшему развитию промышленного капитализма, что неизбежно превращало конгресс в центр принятия политических решений.
Применительно к периоду «джексоновской демократии» следует говорить не об усилении президентской власти как института, а лишь об активизации президента, не приведшей ни к юридическим, ни к конституциональным изменениям в системе исполнительной власти. Вместе с тем, Джексон развил и дополнил образ «сильного» президента, «представляющего всю нацию», независимого в принятии решения от конгресса и Верховного суда, подчиняющего себе министров, контролирующего патронаж и таким образом, являющегося реальным главой исполнительной власти, направляющего законодательный процесс, способного осуществлять руководство партией и мобилизовывать общественное мнение в пользу проводимой политики. Опыт Джексона показал, что президент может проводить активную самостоятельную политику только в качестве общепартийного лидера, что только в этом случае президент превращается в действительного главу государства и администрации и получает возможность активного давления на конгресс.
Примечания
- См. History of U.S. political parties / Ed. by A. M. Schlesinger. New York, 1973. vol. 1, p.503.
- См. подробнее: Маныкин А.С. Некоторые аспекты развития организационной структуры буржуазных партий. — В кн.: Политические партии США в новое время. М., 1981, С. 9-38.
- См.: Russo D.J. The major political issues оf the jacksonian period and development of party loyality in congress, 1830-1840. — Transaction of the American Philosophical Society, rol.62, part 5. Philadelphia, 1973, p. 4.
- См.: Межевич М.Н. Проблема «джексоновской демократии». — В кн.: Основные проблемы истории США в американской историографии. М., 1971, C. 240-260; Болховитинов Н.Н. «Джексоновская демократия»: историографический миф и реальность. — Вопр. истории, 1978, № 12, С. 83-98.
- См.: Russo D.J. Op. oit., p. 47.
- История США. М., 1983, т.1, с.316.
- A compilation of the messages and papers of the president. In 20 vols. Vol. 3. New Yorlc, 1896-1917,p. 1145,1146
- Binkley W.Е. President and congress. New York, 1947, P. 70-77.
- A compilation,…, р. 1282-1283.
- Corwin E. S. The president office and power. New York, 1941, p. 21.
- Parton J. Life of Andrew Jackson. In 3 vols. Vol. 2, Boston, 1888, p. 178-182.
- History of U.S. political parties, vol. 1, p.506.
- Schlesinger A.M. The age of Jackson. New York, 1963, p.42.
- A compilation…, р. 1037-1038.
- Цит.по: Parton J. Op. cit., vol. 3, p. 182.
- A compilation… , p. 1001.
- Ibid., p.1011-1012.
- Новиков А.В. Правовые формы организации государственной службы в США. М., 1974, c. 26.
- Там же, с. 27.